Тышкевич о реформе административного деления: «Нужно смотреть, куда люди ездят лечиться, закупаться и т.д.»

В «Черновике беларуских реформ» зашла речь о реформе административно-территориального деления Беларуси. Основная ее идея — поменять трехуровневую систему на двухуровневую и сформировать в Беларуси до 20 регионов. Также прозвучала мысль, что эта реформа вместе с развитием местного самоуправления и бюджетной реформой должны быть одними из первых в новой Беларуси. Мы писали об этом.

Читайте также: 20 регионов вместо 6 областей. Почему в Беларуси критически назрела реформа административно-территориального деления

Также мы разместили в телеграм-канале опрос об отношении к идее более мелких регионов. Самым популярным ответом стал «Не понимаю, в чем смысл». Чтобы разобраться, в чем, собственно, смысл деления Беларуси на 15–20 регионов и причем здесь самоуправление и бюджет, поговорили с аналитиком Украинского института будущего, уроженцем Барановичей Игорем Тышкевичем. Также затронули вопрос, из каких регионов состоит Брестская область.

Это первая часть разговора. Во второй речь пойдет о том, как на практике провести такую реформу и опыт каких стран нам может помочь. 

— Наших читателей интересует реформа административно-территориального деления Беларуси, но многие не понимают, зачем переделывать области в регионы: мол, только начальства будет больше, лишние губернаторы.

— Просто поделить — с этого толку не будет. 

Что мы сегодня имеем? Давайте вспоминать нашу пирамиду управления или, если хотите, самоуправления. Нижний уровень — сельсовет. Дальше — районный совет. В городе нижний уровень — райсовет или горсовет. Дальше — областной совет. Село — район — область — центр. 

У нас очень часто забывают, что такое местное самоуправление и для чего оно нужно. Очень простой ответ: на месте людям виднее, сколько мест в школах, какая нужна больница, сколько медиков не хватает, или это лучше видно из Минска? Логично, что люди на месте сами должны решать, как это финансируется и т.д. Да, государство устанавливает стандарты, которым должна соответствовать каждая школа, каждый ФАП, местные дороги и т.д.

«В любой стране большая часть проблем связана с местным уровнем».

В Беларуси получается чудовищная ситуация: финансовых ресурсов, которые теоретически идут на места, у нас в принципе достаточно. Но местные бюджеты, особенно районные, почему-то всегда дефицитные. Парадокс. 

Но ларчик открывается очень просто. У нас по закону часть налога на добавленную стоимость (НДС) должна идти в местный бюджет. Но как в Беларуси создаются местные бюджеты? Есть квота на местный бюджет. Она спускается на область, с области на район, с района на сельсовет. Единственный прямой приход налогов — это на землю, на недвижимость и т.п. Мягко говоря, странная ситуация, потому что по идее бюджетирование местных проблем должно происходить снизу вверх. 

Это ключевое в реформе местного самоуправления. 

Смысл в том, что в зависимости от количества предприятий, предпринимателей, налогов на прибыль физических лиц местный совет сразу видит, сколько у них есть денег. Они делят эти деньги между своими нуждами и часть делегируют на решение общих нужд региона. В этой логике трехуровневая система абсолютно не нужна.

Читайте также: Больше яслей вместо длинного декретного отпуска. Экономист рассказал, как повысить рождаемость в Беларуси

Что касается минимальной территориальной единицы, то ее минимальный размер — 10 000 человек, плюс-минус. Потому что с меньшего количества собранных налогов не хватит на функционирование этой территории. С этих налогов нужно содержать какой-то штат менеджеров. Если это местный совет, то компенсировать депутатам доезд или собрания совета для принятия решений. Дальше — аккумулировать деньги. Чтобы положить асфальт между двумя селами, нужна определенная сумма. Самостоятельно каждое село будет эту сумму собирать годами. Собрали с десяти сел — положили. На следующий год положили еще между двумя. Через 10 лет лежит между всеми, через 15 лет начинаешь ремонт. 

То же самое со школами, больницами, поликлиниками, ФАПами. 

Территориальная единица в 10 000 даже с налогов на доходы физических лиц может финансировать и школы, и детские сады, и даже с развозом. 

«Местное самоуправление идет не от картинки, сколько будет областных центров. Это должно идти от денег».

У нас ложное восприятие, что государство — это что-то большое. Государство — это система взаимоотношений между гражданами. Оно не имеет ни одной копейки собственных денег. У государства нет общих денег, как нас пытаются научить. Все деньги государства — это налоги, которые граждане дали на решение общих проблем. Если вы с соседом, с другом, с кем-то еще скидываетесь на решение какой-то нужды, вы заинтересованы, чтобы эти деньги были потрачены как можно эффективнее? Например, вы просите соседа, у которого есть автомобиль, привезти стройматериалы. Одно дело, когда он взял свою часть на топливо, на гонорар, и другое — когда он говорит: я на эти деньги еще заеду за 200 км к другу, мы с ним в баньку сходим… Какой вариант вы выберете? То же самое с государственными деньгами.  

— То есть территориальная единица должна быть экономической единицей?

— Да. По-другому невозможно. Иначе это какое-то детство и игра в невыполнимые мечты.

— Насколько сейчас в Беларуси территориальные единицы являются экономическими единицами? Понятно, что есть прибыльные и убыточные регионы.

— У нас проблема, еще раз, в том, что бюджетирование идет сверху вниз. Теоретически у нас большинство административных единиц может быть экономически эффективными. 

Кстати, первый этап был сделан руками окружения Лукашенко. Где-то в 2011-2012 году шло укрупнение сельсоветов. Как раз избавлялись от сельсоветов размером в 800 человек, в 1 000. Создавали минимальные единицы, если не ошибаюсь, 2 000–2 500. В зажиточной стране при среднем заработке, при нынешнем качестве жизни в Беларуси, от 2 000 долларов, такая единица целиком экономически обоснована. У нас сейчас, к сожалению, не все территориальные единицы такое потянут. С точки зрения доходов на сегодня эффективная территориальная единица — где-то 10 000.

Плюс нужно учитывать, что территориальная единица, кроме расходов на общие нужды, — это еще и административные расходы. Проще держать менеджера, который руководит, например, дорожным хозяйством, в единице на 10 000 граждан, чем на каждые 200 человек — одного дорстроевца.

— Если предметно, то как это будет выглядеть: минимальные единицы — это города отдельно, объединения сел? 

— Да. Нижний уровень — условно 10 000. Может быть 2 000, если финансов хватает, может быть 15 000, если в лесистой местности и далеко друг от друга.

 В случае с городами нижний уровень начинается от города. Городы не трогаем. Там просто меняется система формирования бюджета. 

То, что у нас было областями, — это объединение территориальных единиц для решения региональных нужд. Тут нужно подходить с точки зрения термина «регион». Это территория, где традиционно или искусственно создались культурные, экономические и логистические связи. 

Если взять Брестскую область, то есть Брестский район, Береза, Пружаны, Ружаны — можно говорить, один компактный регион. Есть Пинск и все, все на юг, ближе к украинской границе. Это свой регион. Причем не один. С одной стороны Пинск, Иваново и т.д., с другой — Столин с Лунинцем. Это отдельные регионы. Дальше: Ивацевичи вместе с Пружанами и югом Гродненской области теоретически могут быть отдельной единицей. Можно спорить. Есть Барановичи, где связи с Ляховичами, Клецким, Несвижским районом, Слонимом и Дятлово. Логично из этого создавать одну единицу? Вполне. Потому что железная дорога, пути, места работы, предприятия, места образования. 

— Нынешняя Брестская область — очень странное образование. Из некоторых мест проще доехать до Минска, чем до Бреста.

— У нас все области — очень странные образования. Если посмотреть, например, экономику Клецка, то из него значительно проще добраться — при том, что на западе Минской области нормальная дорожная сеть — до Ганцевичей или Барановичей, чем доехать до Минска. Из Несвижа — то же самое. В Гродненской области такая же ситуация: есть несколько больших центров, которые как магниты притягивают к себе местную экономику.

Читайте также: Брест на первом месте Барометра беларуских городов. Рассказываем, почему брестчане так высоко его оценили

Конечно, приятный процесс — рисовать границы на карте и говорить: «Будет так», но перед этим нужно посмотреть — еще лет 10 назад я бы сказал: куда люди ездят на базар. Это самое простое, что говорит про центр притяжения. Простая формула: куда ездят лечиться, где закупаются и так далее. 

Это та схема, которую люди сами выстроили своими руками и ногами. От нее нужно отталкиваться.